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città e sostenibilità
20 agosto 2011
Occorre una legge sui principi di governo del territorio
Questo è il testo di una intervista relativa al "decreto sviluppo" varato dal governo. L'intervista è stata pubblicata nel numero di luglio 2011 della rivista "Impianti building" edita da tecnedit edizioni.


Occorre una legge sui principi di governo del territorio



Intervista a Giovanni Fini, membro della commissione Ambiente dell’Istituto Nazionale di Urbanistica (Inu)


L’Inu ha espresso diverse perplessità in merito ai provvedimenti del Decreto sviluppo. Quali sono i punti che andrebbero migliorati?

La posizione di Inu verso le misure contenute nel Decreto Sviluppo è molto critica. Lo sviluppo

equilibrato del settore edilizio necessita a nostro parere di una stabilità normativa che favorisca

il flusso degli investimenti; di un quadro di piani e regole, nazionali e locali, chiaro, che dica dove e con quali condizioni si interviene sul territorio; di un sistema di incentivi equilibrato che premi le scelte più virtuose. Il Decreto, infatti, introduce elementi puntuali anche interessanti, se presi singolarmente, ma lo fa in assenza di una cornice generale.

Abbiamo qualche perplessità anche sui singoli provvedimenti, anche quando riguardano misure

culturalmente e tecnicamente mature. Prendiamo ad esempio la generalizzazione del “silenzio assenso” estesa al “permesso di costruire”. Si tratta di una procedura già largamente usata in molte Regioni, alla quale sono abituati sia le amministrazioni pubbliche sia le realtà professionali. Non ne contestiamo l’applicazione, ma la sostanziale inutilità nell’accelerare le normali pratiche edilizie e nel sostenere, quindi, l’attività edilizia.

Anche perché lo stesso settore imprenditoriale si è mostrato spesso favorevole a privilegiare

il ricorso a titoli abilitativi espressi, soprattutto in presenza d’investimenti cospicui e finanziamenti bancari, piuttosto che ricorrere a pratiche deregolatorie che, se hanno fatto giustizia di insoppor tabili lentezze burocratiche, non hanno mai rappresentato un vero incentivo allo sviluppo.



l Sollevate, quindi, anche un problema di efficacia…

L’insieme dei provvedimenti contenuti in questo Decreto costituisce un palliativo forse utile, ma ben lontano da un provvedimento di rilancio del settore. Il Governo, peraltro, ha già in più occasioni creato disagi e danni significativi dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, conosciuto anche come “Decreto Romani”, che ha bloccato gli investimenti nelle rinnovabili, creando un danno enorme all’economia del comparto e un pericoloso precedente di modifica delle regole in corso d’opera.


l Il cosiddetto ‘Piano Città’, come concepito, non rischia di delegare il governo e lo sviluppo delle aree urbane esclusivamente nelle mani dei costruttori?

Sul “Piano città” vengono riproposte misure che hanno già dimostrato la loro inefficacia con il fallimento del cosiddetto “Piano casa”, varato nel 2009 e solo in parte recepito dalle Regioni. Il giusto obiettivo di sostenere gli interventi di demolizione e ricostruzione è vanificato da un’ennesima invasione di campo da parte dello Stato nelle competenze regionali, appena mascherata dalla disposizione presente nel Decreto che ne rinvia l’operatività di 120 giorni, in attesa di provvedimenti legislativi regionali ad hoc. Al di là dei dubbi di costituzionalità del provvedimento, già espressi da Inu, si sottolinea la rozzezza culturale e disciplinare con cui è trattato un tema delicatissimo, che riguarda le modalità di riqualificazione urbana.

Un tema che non può essere ridotto alla presenza di “destinazioni tra loro compatibili” e di modifiche alla sagoma degli edifici per una “armonizzazione architettonica con gli organismi edilizi esistenti”.


l Quali le vostre proposte per il rilancio dell’edilizia e lo sviluppo razionale del territorio?

L’esame del Decreto mostra che il Governo sta normando, consapevolmente, su materie di competenza delle Regioni e sulle quali molte Regioni svolgono un’efficace attività legislativa e pianificatoria. Allo stesso tempo, mostra una pericolosa mancanza di visione strategica, che si riflette in provvedimenti non coerenti fra loro e di conseguenza parziali, contraddittori e, in definitiva, dannosi per l’economia e per la qualità e lo sviluppo dei territori. La cronica assenza di una politica per le città ci costringe a ragionare, come in questo caso, su singoli provvedimenti avulsi da una strategia generale.

Lo sforzo che le città e i territori stanno facendo in questo periodo è quindi doppio, perché alle difficoltà del governo di sistemi urbani in rapida evoluzione, in uno scenario congiunturale di crisi economica, si somma un livello nazionale che, anziché sostenere politiche strutturate per lo sviluppo basate su strumenti di pianificazione locali, su regole solide e su investimenti strategici, emana provvedimenti episodici e spesso poco efficaci.

L’urbanistica italiana attende invece dallo Stato interventi, anche a “costo zero”, assai più incisivi per sostenere la riqualificazione urbana e superare la crisi della città.

Pensiamo a un sostegno giuridico alla legislazione regionale sulla disciplina di alcuni strumenti ormai utilizzati comunemente, come la perequazione e la compensazione urbanistiche, e alla regolazione delle nuove forme di finanziamento di infrastrutture e opere pubbliche gestite dalla pianificazione, troppo spesso messe in discussione da una giurisprudenza che deve registrare

le gravi contraddizioni presenti nel nostro ordinamento, nel quale convivono le norme obsolete della vecchissima legge urbanistica nazionale e l’innovazione delle leggi regionali.

È attesa ormai da molti anni, inoltre, la “legge sui principi fondamentali del governo del territorio” che garantirebbe adeguata solidità giuridica alla legislazione regionale e alla disciplina urbanistica e potrebbe riportare a coerenza i provvedimenti puntuali che vengono emanati







20 agosto 2011
Energia e ambiente urbano
Nel seguito un articolo scritto insieme a Stefano Pareglio ( con il contributo di Fatima Alagna, Andrea Filpa, Luca Fondacci, Luca Imberti, Paola Ischia, Gregory Keble e Mario Schettini) Per il "Rapporto dal Territorio 2010" dell'Istituto Nazionale di urbanistica, curato da Pierluigi Properzi.

Il rapporto è stato presentato nell'aprile 2011 al congresso INU di Livorno.



Pianificazione, energia e cambiamento climatico


Giovanni Fini e Stefano Pareglio


(con il contributo di: Fatima Alagna, Andrea Filpa, Luca Fondacci, Luca Imberti, Paola Ischia, Gregory

Keble, Mario Schettini)


1. Breve premessa

La 6a Conferenza europea delle Città sostenibili, che si è tenuta a Dunkerque dal 18 al21 maggio 2010, si è conclusa con l’approvazione della Dunkerque 2010 Call on Climate Action che così recita: «Chiediamo che venga riconosciuto il fatto che i governi locali e regionali attuano fra il 50 e l’80% delle azioni di mitigazione del cambiamento climatico e che l’85% del PIL dell’Unione Europea viene prodotto nelle città; di conseguenza, quali attori principali che guidano ed accompagnano le trasformazione in Europa, il ruolo degli enti locali e dei governi regionali va considerato, precisato, rafforzato e sostenuto con urgenza nella “Strategia europea al 2020” così come nella “Roadmap per un’economia a basso tenore di carbonio nel 2050”».

L’Istituto Nazionale di Urbanistica, consapevole delle trasformazioni in atto, ha attivato da tempo una riflessione sul rapporto tra energia, cambiamento climatico e governo del territorio. Ne sono testimonianza, dopo il 26° Congresso di Ancona, l’istituzione di un’apposita commissione nazionale, la sottoscrizione della “Carta delle città e dei territori d’Italia per il clima” (promossa dal Coordinamento nazionale Agende 21 locali, con ANCI e UPI), le edizioni annuali del premio “Energia sostenibile nelle città” (in collaborazione con il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, nell’ambito della campagna “Energia sostenibile per l’Europa”), la sessione tematica dedicata a questi temi nel corso della 6a RUN di Matera, gli incontri svolti e in programma a Urbanpromo e i numerosi seminari organizzati dalle sezioni regionali.

Affrontare il tema del cambiamento climatico è una sfida ambiziosa per le città del nostro Paese. Una sfida però possibile, se si pensa che oltre 500 comuni italiani, di cui una ventina di capoluoghi, hanno sottoscritto il “Patto dei sindaci”, impegnandosi (insieme a numerose città europee) a ridurre del 20% le emissioni di CO2 entro il 2020. Soprattutto, una sfida necessaria “per rimanere in Europa” dato che molte capitali europee si pongono obiettivi ancor più impegnativi nel medio-lungo periodo: Londra -60% (al 2025, rispetto al 1990), Parigi -75% (al 2050, rispetto al 2004), Amsterdam -40% (al 2025, rispetto al 1990), Madrid -50% (al 2050, rispetto al 2004), Copenaghen -20% (conseguita al 2010, rispetto al 2005) e addirittura carbon neutrality al 2025.

Il contesto nel quale si muovono le città italiane è però tutt’altro che confortante, per la mancanza di un adeguato indirizzo politico (basti ricordare l’opposizione del nostro Paese all’approvazione del cosiddetto pacchetto “clima-energia” dell’Unione europea, o al risorgere del negazionismo climatico in Parlamento o, ancora, alla mancanza di un piano energetico nazionale) e di uno stabile quadro di riferimento normativo (qui costituiscono valido esempio le vicende delle detrazioni fiscali per gli interventi di qualificazione energetica, degli incentivi per il fotovoltaico e dell’abolizione dell’obbligo di ritiro dei certificati verdi da parte del GSE). A tutto ciò, si somma la perdurante scarsità di risorse per investimenti pubblici davvero strategici.

Sul piano dei numeri, è sufficiente un accenno: in Italia, il ritardo nell’attuazione delle direttive comunitarie nel settore residenziale e in quello dei servizi si accompagna a un incremento delle emissioni di gas climalteranti del 10,5% tra il 1990 e il 2008, a fronte del calo del 13,6% registrato in Europa (in media, nello stesso periodo e per gli stessi settori). Ancora: in un’Europa ormai indirizzata verso l’adempimento degli obblighi connessi al protocollo di Kyoto, il nostro Paese è riuscito a recuperare parte del tempo perduto solo “grazie” agli effetti depressivi della crisi economica, come dimostra la caduta della domanda di energia elettrica nel 2009. E infine: con la pubblicazione da parte del Ministero dello sviluppo economico, nel giugno 2010, del piano di azione nazionale per le energie rinnovabili (come richiesto dalla direttiva 2009/28/CE), abbiamo finalmente un primo (il primo) tassello di una politica energetica che guardi ai traguardi europei del 2020.


2. L’importanza dell’azione locale

Rilevata la vaghezza delle politiche nazionali (e talora regionali) in campo energetico, bisogna necessariamente considerare la somma delle azioni locali come l’unica strada oggi realmente praticabile, in Italia, per ottenere risultati apprezzabili e in tempi non indeterminati.

Del resto, il sistema economico-produttivo, le reti di enti locali e gli stessi cittadini stanno rapidamente assimilando la questione del cambiamento climatico e, più ancora, i riflessi che essa è destinata a generare nelle forme di produzione e di consumo dell’energia, nonché i riflessi indiretti che comporterà nelle matrici economiche, sociali e ambientali, fino a incidere sui nostri stili di vita. Il governo del territorio, che è parte sostanziale di queste trasformazioni, è dunque interessato da una domanda di cambiamento che ha origine soprattutto “dal basso”.

Non solo: in carenza di adeguate disponibilità finanziarie (data la riduzione del gettito fiscale per effetto della crisi economica, e dato il costo degli interessi sullo stock crescente di debito pubblico), la vera “risorsa” su cui far leva, per mobilitare il risparmio di famiglie e imprese, è la capacità di orientamento strategico e di governo. In altri termini: quando, nonostante il permanere degli effetti della “coda” della crisi economica, si procede a scaricare verso il basso – cioè verso gli Enti locali, che erogano servizi ai cittadini – gli effetti pratici delle difficoltà di bilancio dello Stato centrale, si rende a tutti evidente che la spesa pubblica non potrà, per lungo tempo, essere invocata per sanare ritardi, inefficienze o criticità territoriali.

Spetta quindi alle città e ai territori costruire – perché no, anche a livello locale – le condizioni politiche, normative, pianificatorie ed economiche per trasformare contesti non più funzionali, magari insicuri, inefficienti o di scarsa qualità, in contesti attrattivi, moderni, in grado di reggere la competizione a scala continentale, anche valorizzando i “giacimenti”naturali, sociali, culturali ed economici di cui dispongono.

Il livello locale, infatti, può intercettare una diffusa disponibilità al cambiamento indirizzandola verso un’azione coordinata di interesse collettivo, in particolare intervenendo sul patrimonio esistente e mobilitando le risorse economiche necessarie attraverso una specifica e puntuale attenzione ai fattori di rientro degli investimenti privati.

Il livello locale, inoltre, può recuperare, secondo modalità innovative, le conoscenze (morfologiche, fisiche, geografiche) della tradizione locale: saperi che hanno da sempre orientato le scelte verso soluzioni insediative e paesaggistiche energeticamente efficienti e capaci di approvvigionamenti energetici “passivi”.

Se queste sono le leve, o almeno alcune delle leve da impiegare per ri-costruire porzioni di città e di territori, non è irrilevante notare che serve comunque una robusta accelerazione nei tempi, altrimenti finiremo per essere sempre irrimediabilmente in ritardo rispetto alla contemporaneità. Questo costringe a pensare a una pianificazione capace di affrontare sistemi dinamici sempre più evoluti e complessi, senza perdere, nel contempo, la capacità di rispondere rapidamente alle istanze determinate sia dai cambiamenti in atto (cambiamento climatico compreso, e in parte già avvenuto), sia dal recupero delle inefficienze ereditate dal passato.

Sul piano del metodo, è persino banale notare che, pure a scala locale, l’effettiva considerazione del cambiamento climatico induce il governo del territorio a praticare l’integrazione strumentale e disciplinare, ad adottare un approccio strategico e a riferirsi a un orizzonte di medio-periodo per costruire una nuova visione dello sviluppo locale, ri-ordinando le priorità in modo credibile e condiviso. Priorità che, dall’esame dalle prime e più illuminate esperienze, sono riconducibili (per quanto rileva in questo scritto) a due profili: incremento dell’efficienza energetica territoriale e adattamento al cambiamento climatico.

Ciò per tre ragioni essenziali: segnano un punto di svolta rispetto alla prassi di governo vigente; portano con sé un diffuso e profondo cambiamento, che interessa numerosi altri aspetti incidenti sulla qualità urbana e territoriale; generano straordinari co-benefici (ambientali, economici e sociali) in favore delle comunità interessate.


3. Mitigare le emissioni, accrescendo l’efficienza energetica territoriale

Il governo del territorio può concorrere a ridurre le emissioni di gas climalteranti (mitigazione) su due fronti: promuovendo la generazione diffusa di energia (elettrica e termica) da fonti energetiche rinnovabili e, soprattutto, favorendo la riduzione dei consumi finali di energia nel settore civile (residenziale e terziario) e in quello dei trasporti, che assommano a più della metà delle emissioni nazionali complessive.

E’ dunque l’efficienza energetica territoriale, la prima frontiera sulla quale misurare l’adeguatezza di politiche, strumenti e azioni di governo. A questo proposito, le esperienze che si incontrano nel nostro Paese, e che entrano in relazione con il piano urbanistico, sono assai diversificate e, in parte, sperimentali. Esse riguardano: l’integrazione tra pianificazione urbanistica, energetica, delle reti e della mobilità, per ridurre in modo sistematico i consumi di energia in un determinato contesto geografico; il rapido diffondersi di regolamenti edilizi per il risparmio e l’efficienza energetica alla scala puntuale dell’edificio (involucro e impianti); le prime applicazioni di regole urbanistiche in materia di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili; i tentativi di promuovere la riqualificazione e il rinnovo del patrimonio edilizio esistente, assai poco efficiente e con tassi di sostituzione assai lenti, anche superando il tabù aprioristico della demolizione e ricostruzione, nei limiti oggettivi di un Paese come il nostro, ricco di tessuti urbani fortemente caratterizzati; i primi

progetti di edilizia pubblica e di edilizia residenziale (anche sociale) “a basse o a zero emissioni”.

A dire il vero, già l’art. 5, comma 5 della legge 10/1991 prevedeva l’obbligo per i comuni con popolazione superiore a 50 mila abitanti di dotarsi di un piano energetico comunale (PEC), per diffondere un approccio sistematico a questo settore. Tuttavia, dei 136 comuni ricadenti in tale fattispecie, solo un quarto, ad oggi, si è dotato di un PEC. Un significativo passo in avanti è stato compiuto negli ultimi 10 anni grazie ai regolamenti edilizi (RE): secondo il rapporto 2009 dell’Osservatorio nazionale sui regolamenti edilizi per il risparmio energetico (ONRE), ben 557 comuni (concentrati soprattutto al centro-nord) hanno introdotto, nei propri RE, innovazioni che riguardano l’energia e la sostenibilità in edilizia.

Riguardo al capitolo estremamente critico dei trasporti – sia in Italia che in Europa, essendo l’unico settore strutturalmente “fuori controllo” in termini di emissione di gas climalteranti – è chiaro che il governo del territorio deve puntare a due risultati: contenere, per quanto possibile, l’incremento della domanda di mobilità individuale (specie quella sistematica); mirare a un’offerta di mobilità sempre più integrata e fondata su modalità meno impattanti (ossia rafforzando i vettori collettivi, specie quelli su ferro). Del resto, i co-benefici di una mobilità sostenibile si chiamano: riduzione dei tempi effettivi di spostamento, abbattimento dei costi privati reali, contenimento dell’inquinamento acustico e atmosferico, miglioramento della qualità degli spazi pubblici e della dimensione relazionale delle città. Peraltro, si tratta di interventi non solo complessi e costosi, ma che richiedono anche una scala di intervento assai più ampia di quella riferita alla riduzione dei consumi energetici nel

settore civile.

Solo una citazione, infine, per un aspetto poco considerato dell’efficienza energetica territoriale, e invece decisivo, soprattutto nella prospettiva di una generazione elettrica sempre più diffusa: ovvero lo sviluppo e l’innovazione delle infrastrutture per la gestione dei servizi a rete (energia, acqua, rifiuti), considerando anche l’opportunità costituita dal piano per la razionalizzazione dell’uso del sottosuolo, previsto dal D.P.C.M. 3 marzo 1999, e la diffusa attenzione per le rinnovabili mostrata dal settore imprenditoriale, in risposta alle incentivazione introdotte.

Tutto ciò detto, combinando risparmio, efficienza e sviluppo delle fonti rinnovabili, anche i sistemi urbani, così come le singole abitazioni, possono progressivamente essere resi “passivi”, cioè messi in condizione di assolvere direttamente, in misura crescente, ai propri fabbisogni elettrici e termici.


4. Adattarsi (subito) al cambiamento climatico

Il profilo dell’adattamento è quello oggi meno dibattuto, ma più immediatamente connesso alla sfera urbanistica e del governo del territorio. Infatti, mentre la mitigazione interviene sulle cause, e dunque sulla dimensione globale del cambiamento climatico (pur con significative ricadute locali: sicurezza energetica e costo dell’energia, qualità ambientale, sviluppo di filiere produttivi e artigianali, e così via), l’adattamento opera invece per attenuare gli effetti negativi a scala locale o regionale. In genere, l’azione di governo territoriale è rivolta al contenimento dei rischi associati al ciclo delle acque e alla difesa del suolo, mediante l’introduzione dei principi dell’invarianza e dell’attenuazione idraulica, e la previsione di criteri più cautelativi nelle norme connesse al rischio idraulico, al dissesto

idrogeologico o alla franosità.

Da annotare, a questo proposito, che il libro bianco della Commissione europea “L’adattamento ai cambiamenti climatici: verso un quadro d’azione europeo” (COM(2009) 147 def) dell’aprile 2009 richiama a «un approccio maggiormente strategico e di più lungo termine alla pianificazione territoriale».

Ciò ricordato, si rileva che i piani locali di adattamento sono piuttosto diffusi sia negli Stati Uniti che in diversi Paesi europei, mentre nel nostro Paese si registrano solo in questi ultimi anni le prime esperienze, specie a scala provinciale.

Un cenno merita qui un’altra iniziativa dell’Istituto Nazionale di Urbanistica: la costituzione, con Legambiente, del Centro di Ricerca sui Consumi di Suolo, motivata dalla convinzione che la salvaguardia dei suoli ancora liberi e delle loro limitate connessioni sia essenziale – tra l’altro – anche per migliorare l’efficienza energetica dei territori e per rafforzarne la resilienza al cambiamento climatico.

Nel merito specifico del consumo di suolo (inteso come suolo sottratto a funzioni agricole o naturali, in quanto impermeabilizzato o comunque modellato dall’uomo), le questioni oggi più rilevanti per il governo del territorio paiono essere: la necessità di disporre di una misura condivisa del fenomeno, per attivare una diffusa sensibilizzazione su un tema che ormai si presenta come una vera e propria “emergenza cognitiva”; il riconoscimento del suolo come bene comune o, quanto meno, di rilevante interesse pubblico; l’esigenza di assicurare un diverso equilibrio tra proprietà e collettività nella distribuzione dei costi e dei benefici connessi alle trasformazioni territoriali; l’improcrastinabile riduzione della polverizzazione decisionale; l’avvio di pratiche di densificazione che assicurino un complessivo miglioramento degli esiti morfologici, ecologici, sociali e relazionali sull’intero territorio interessato (anche attraverso pratiche di progettazione partecipata); il rafforzamento dell’azione di tutela della natura, del paesaggio e della biodiversità.


5. Un’integrazione difficile, ma necessaria

Vi è infine un terzo profilo, che potrebbe definirsi trasversale, e che riguarda l’effettiva - nonché stabile ed efficace – integrazione degli aspetti energetici e ambientali nella pianificazione territoriale (e viceversa). Tale profilo va considerato secondo due principali declinazioni, di seguito esplicitate.

La prima declinazione attiene all’integrazione di scala: le questioni che riguardano l’energia e il cambiamento climatico non possono essere affrontate, né in termini di mitigazione, né in termini di adattamento, dentro l’angusta scala locale.

Solo politiche e strumenti concepiti, valutati, monitorati e coordinati alla scala dei sistemi urbani e territoriali, e poi attuati entro gli ambiti geografici e amministrativi adeguati o disponibili, possono condurre a risultati apprezzabili.

Ma non solo: fra la certificazione energetica di un singolo edificio e la pianificazione strutturale comunale, esistono ulteriori scale, come quella della pianificazione operativa e quella della progettazione urbanistica, ancora poco esplorate in termini di ricerca e di approfondimenti disciplinari, nonostante l’evidente rilevanza per l’ottimizzazione delle densità edilizie e della mixitè in rapporto all’efficienza energetica.

La seconda declinazione riguarda l’integrazione fra i numerosi temi (e strumenti) che attengono al governo del territorio e che fanno riferimento alle disposizioni settoriali dalla legislazione ambientale in materia di energia, mobilità, rumore, verde, qualità dell’aria, servizi e via elencando.

Tale integrazione, sempre invocata o promessa (a seconda dei casi), è notoriamente poco frequentata sotto il profilo istituzionale, geografico, temporale e, ovviamente, in ordine ai contenuti incidenti sull’assetto del territorio.

Vediamo in proposito alcune questioni aperte.

La prima questione, al di là delle affermazioni di rito, è quella della permanente indisponibilità delle diverse discipline ad adottare un linguaggio comune e una concorde modalità operativa per ordinare le priorità da perseguire nel governo del territorio.

La seconda questione riguarda l’ancora insufficiente capacità di coinvolgere cittadini e imprese nella definizione delle politiche e nella costruzione degli strumenti, per favorire una condivisione non retorica, ma utile a far entrare in valore le scelte operate, ossia a realizzare (nei tempi previsti, senza conflitti) l’assetto territoriale che si intende perseguire.

La terza questione attiene ai limiti tecnici e normativi che impediscono o rallentano l’auspicata integrazione.

Un esempio è quello dei PEC, la cui normativa si è evoluta anche su base regionale.

Oggi, un PEC si articola (in estrema sintesi) lungo tre direttrici: integrazione di piani e norme; sostegno agli interventi per il risparmio energetico e la diffusione delle fonti rinnovabili; informazione diffusa e qualificata su questi temi (per raggiungere tutti i potenziali attori della trasformazione).

Si tratta dunque di politiche che, in larga misura, agiscono sul lato della domanda: come viene utilizzata l’energia da parte del sistema produttivo locale e dei singoli cittadini, come ci si sposta e come si consuma. Tutti aspetti che dialogano poco con un piano urbanistico: quest’ultimo è tradizionalmente un sistema ordinato di regole sulla gestione di una risorsa scarsa, il suolo. E’ cioè uno strumento che opera sul lato dell’offerta, e che viene approvato sotto la responsabilità esclusiva dell’ente locale, rispetto al quale il coinvolgimento dei cosiddetti stakeholder (cioè di coloro che esercitano la domanda che il piano mira in qualche modo a intercettare) è limitata ad alcune fasi specifiche e limitate.

Allo stesso modo, anche nei piani d’azione per l’uso sostenibile dell’energia (SEAP), che costituiscono lo strumento attuativo degli impegni assunti dalle città con l’adesione al “patto dei sindaci”, si registra una distanza tra realtà e prassi, dovuta al fatto che tali piani devono essere costruiti e attuati (secondo le linee guida della Commissione europea) con processi partecipati bottom-up. Ovvero con modalità per le quali, negli enti locali del nostro Paese, non c’è ancora un’adeguata, matura e diffusa esperienza. Sotto questo profilo assumono rilievo le “Linee guida”, redatte dalla Rete Cartesio, promossa dal alcune Regioni italiane con l’obiettivo di supportare l’operatività della azione locale di governo del territorio.

Infine, una speranza: quella di un uso dello strumento della valutazione ambientale strategica, nelle sue diverse specificazioni regionali, come occasione per elevare la qualità dell’integrazione e la capacità di partecipazione nel governo del territorio.

Perché ciò avvenga, vanno però abbandonate le pretese di farne uno strumento che a priori detta le condizioni di fattibilità o a posteriori si fa arbitro per consentire (o negare) l’approvazione del piano, quando la vera sfida non è solo quella di selezionare alternative date, ma di sperimentare il contributo progettuale della valutazione, nella difficile ricerca di un percorso unitario ed efficace di governo del territorio.



6. Conclusioni

L’integrazione della variabile energetica nel governo del territorio è finalmente oggetto di attenzione anche nel nostro Paese: un’attenzione ancora circoscritta, che spesso dà luogo ad azioni timide o parziali.

Questo però non significa che in Italia non vi siano esperienze di rilievo, capaci di distinguersi anche nel contesto europeo.

Ciò che manca davvero, e diffusamente, è la comprensione della portata storica dei mutamenti indotti dal cambiamento climatico. Dagli stili di vita alle modalità di produzione, dai prodotti all’organizzazione del territorio: molte certezze dovranno essere rimesse in discussione, come stanno facendo i Paesi occidentali con i quali siamo chiamati a confrontarci e a competere.

Solo un’approfondita e radicata presa di coscienza dalla sfida che abbiamo di fronte, e delle straordinarie possibilità che essa porta con sé, potrà consentire di avviare un’azione di governo del territorio, per ciò che riguarda la variabile energetica, che sia davvero sistematica e incisiva.

In questo momento due forze si contrappongono: da un lato, vi è il traino dell’azione locale stimolata da amministratori, cittadini e imprese particolarmente avveduti che, coscienti del cambiamento, non intendono farsi trovare impreparati e, anzi, vogliono anticiparlo per poterlo governare; dall’altro, vi è il freno della crisi di risorse, della mancanza di un chiaro indirizzo politico (e, va da sé, di adeguate politiche attive, che pure sarebbero necessarie) e della frantumazione delle competenze amministrative.

E’ inutile dire per chi facciamo il tifo …





30 aprile 2011
Strumenti delle città contro i cambiamenti climatici
Questo breve articolo è stato scritto per il numero di Urbanistica Informazioni uscito in aprlile 2011 insieme a Giacomo Capuzzimati Capo Dipartimento Qualità Urbana del Comune di Bologna

Strumenti delle città contro i cambiamenti climatici


Una breve premessa


Le città stanno assumendo un ruolo di primo piano nell'impegno globale contro i cambiamenti climatici in virtù della capacità di incidere in modo diretto e quindi efficace su come energia e risorse vengono usati localmente. Alla recente conferenza di Cancun è stata invitata, per la prima volta, una rappresentanza degli enti locali italiani mentre già da tempo l'Unione Europea ha individuato nelle città, con il Patto dei Sindaci, un attore protagonista della lotta ai cambiamenti climatici.


A fronte di questa sfida sono necessari strumenti nuovi o le nostre città sono già attrezzate ? In un recente passato abbiamo visto promettenti spinte innovative arenarsi per la mancanza di strumenti adeguati. Un esempio su tutti è il processo di Agenda 21 locale che negli anni '90 sembrava avere il potenziale per introdurre, partendo dai temi ambientali, un nuovo modo di costruire una visone strategica dello sviluppo delle comunità locali insieme alla definizione operativa delle azioni necessarie. Il più delle volte questo potenziale si è tradotto in modesti progetti sul territorio. Fra le cause di questo insuccesso vi è il fatto che Agenda 21 è stata attuata con mezzi volontaristici sostenuti da un apparato normativo, allora come oggi, inadeguato. Nuove sfide richiedono allora strumenti nuovi ed adatti. Risorse, azioni e territorio devono muoversi insieme per garantire efficacia all'azione.


Sulla base di questa premessa abbiamo selezionato alcuni strumenti tecnici, una prima 'scatola degli attrezzi', che le città si stanno costruendo in un'ottica di integrazione con la pianificazione urbanistica. Usiamo Bologna come caso studio per fare esempi.



Inventari delle emissioni


L'inventario delle emissioni climalteranti è il primo passaggio per la definizione di obiettivi e scenari di riduzione delle emissioni. Il documento di linee guida per una "strategia di riduzione delle emissioni di gas serra" 1 della rete Cartesio, formata da sei Regioni, orienta la definizione dei bilanci tenendo conto degli invenatari di emissioni già realizzati, dal 2001, dalle Regioni col metodo Inemar 2. Queste linee guida considerano il tema innovativo degli incentivi e dei meccanismi di mercato connessi alla riduzione delle emissioni climalteranti anche in un'ottica di 'perequazione' delle emissioni dei territori. Quattro città: Milano, Torino, Lucca e Bologna, stanno sperimentando l'applicazione di queste linee guida nel progetto europeo Laika 3.


Per rendere utile l'inventario delle emissioni alla pianificazione urbanistica bisogna poterne collegare i contenuti ad informazioni territoriali. Con questo spirito sono stati definiti, nel Programma Energetico 2007 di Bologna 4, i Bacini Energetici Urbani (BEU), aree della città caratterizzate da profili omogenei nei consumi e negli usi insediati, da specifiche caratteristiche degli edifici esistenti, da opportunità energetiche (es: rete di teleriscaldamento) e da possibili trasformazioni urbanistiche. Su ciascun BEU il programma energetico ha individuato obiettivi di miglioramento energetico tradotti poi in condizioni per la sostenibilità dal Piano Strutturale Comunale 5 e dal Regolamento Edilizio Urbanistico 6.


Le informazioni energetiche possono anche arrichire i database GIS della città in modo originale ed innovativo. In questo senso il progetto Europeo Enegycity 7, prevede l'acquisizione nuovi livelli informativi con la realizzazione di termografie ai raggi infrarossi della città con foto aeree che evidenziano le dispersioni termiche dei singoli edifici orientando le politiche di contenimento dei consumi energetici per le diverse aree.


I dati GIS possono anche fornire informazioni direttamente ai cittadini per incentivarne comportamenti virtuosi. Un esempio è l'applicazione web Bologna Solar City 8 che consente l‘analisi dell’energia potenziale solare sui tetti della città attraverso un'interfaccia GIS molto 'amichevole' che fornisce anche indicazioni su opportunità e condizionamenti derivanti dalla vigente normativa urbanistica ed edilizia



Definizione delle azioni


Siemens ha calcolato che alla città di Monaco di Baviera serviranno 13 miliardi di euro investimenti per raggiungere i propri obiettivi di efficienza energetica. Questi obiettivi si tradurrano in 30 miliardi di euro complessivi di risparmio ma l'investimento iniziale è comunque enorme.


Gli investimenti necessari alla conversione dei nostri sistemi urbani non possono che venire da uno sforzo congiunto e sinergico di tutti gli attori coinvolti attraverso una concertazione strutturata e ben impostata. E' necessario esplorare a fondo gli strumenti per la definizione di un quadro di accordi pubblico-privato solidi per il raggiungimento obiettivi comuni. Da questo punto di vista sono in corso diverse sperimentazioni promosse anche da progetti europei come il progetto Lacre 9 che propone la formazione di "partnership per il clima" o il progetto Gaia 10, di cui Bologna è capofila, che promuove progetti di partnership pubblico privato per la neutralizzazione delle emissioni di CO2 attraverso la creazione di boschi urbani.



Monitoraggi


Il monitoraggio dei piani è fondamentale per verificarne l'efficacia e creare feed-back per una eventuale revisione. Nonostante questo la prassi tende a trascurare l'importanza dei monitoraggi. Esistono numerose esperienze sui temi ambientali e della sostenibilità riconducibili ai filoni dei bilanci ambientali e della contabilità ambientale degli enti locali. Bologna ha maturato da anni la significativa esperienza di EcoBudget 11 con il quale annualmente viene valutato lo stato delle principali risorse ambientali della città e ne viene pianificato l'uso per l'anno successivo anche attraverso la definizione, collegata al bilancio economico, delle azioni necessarie alla tutela ed alla valorizzazione. Gli indicatori di EcoBudget sono utilizzati anche per il monitoraggio del PSC.


Ancora una volta risorse, territorio e azioni per i cambiamenti climatici si muovono insieme.



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11 marzo 2011
Energia, sostenibilità e pianificazione locale in Emilia Romagna
L'articolo che segue è il contributo della Sezione INU Emilia Romagna per il XXVII congresso nazionale INU che si terrà a Livorno in aprile. Il documento, elaborato da un gruppo di lavoro formato da Giovanni Fini, Ennio Nonni, Mario Piccinini, Simona Tondelli, Sandra Vecchietti, Michele Zanelli, è stato discusso del Direttivo Regionale del 22 febbraio 2011.



Risorse e sostenibilità ambientale

La crisi economica degli ultimi anni, dalla quale l’Italia sta uscendo con grande fatica e maggiore inerzia rispetto agli altri paesi dell’Unione Europea ha fatto emergere molte delle difficoltà delle politiche locali di governo del territorio, politiche che sono basate in gran parte sull’attivazione di investimenti privati esterni a sostegno anche del sistema infrastrutturale e degli obiettivi pubblici dei piani. La riduzione degli investimenti, sia pubblici che privati, ha provocato una contrazione drastica delle possibilità locali di qualificare città e centri urbani.

Fra i nodi che la crisi ha fatto emergere vi è quello delle risorse inteso, si badi bene, non soltanto come sinonimo elegante di ‘denaro’ ma come alimentazione della vita urbana: l’energia, l’acqua, le materie prime per le costruzioni ecc. Il fatto di dover ragionare con un costo crescente di queste risorse aumenta la consapevolezza rispetto alla loro finitezza a livello locale.

Gli studi del Dipartimento Programmazione del Comune di Bologna mostrano come la spesa energetica di una famiglia media sia aumentata nell’ultimo anno di circa 250 euro fra benzina per l’auto e gas o gasolio per il riscaldamento i. La Camera di Commercio di Milano ha quantificato in 3.500 euro l’anno la perdita media di una singola azienda che opera nel milanese dovuta al traffico ed all’inquinamento ii per un totale complessivo di un miliardo di euro. L'inquinamento atmosferico determina anche un impatto sanitario stimabile in termini di ricoveri e patologie diffuse oltre che di riduzione della speranza di vita iii.

Il tema è ancora da approfondire perché molti dei costi legati all’ambiente sono costi indiretti o esternalità che non appaiono esplicitamente nei bilanci dell’ente locale che pianifica. Un esempio noto a tutti riguarda la bonifica dei siti contaminati. Solo sul territorio di Bologna (che non può dirsi, nel panorama nazionale, una città industriale come Torino o Mestre) sono presenti oltre 90 siti contaminati in corso di bonifica. Il costo della bonifica è sostenuto nella maggior parte dei casi dalla proprietà e rientra fra gli oneri necessari alla trasformazione di quell’area. In un equilibrio complessivo di risorse questo costo andrà perciò a pesare sul costo finale della trasformazione urbana. I temi ambientali impattano quindi sulla competitività dei sistemi urbani e sulla loro capacità di trasformazione e qualificazione.


Un territorio in trasformazione

La graduale transizione verso modelli produttivi ed economici ambientalmente più sostenibili coinvolge in vari modi il territorio e l’evoluzione dei sistemi insediativi.

Un nodo strategico emerso con prepotenza negli ultimi anni riguarda le infrastrutture energetiche e ambientali e la gestione dei servizi a rete: energia, acqua, rifiuti. Sul fronte energetico, la combinazione tra risparmio e sviluppo delle fonti rinnovabili può consentire, ai sistemi urbani, di contribuire direttamente ai propri fabbisogni. Una città energeticamente efficiente consuma meno e produce di più introducendo un nuovo modello di produzione dell’energia diffusa sul territorio e “discretizzata”. Paradossalmente la compatibilità paesaggistica di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili (eolico e fotovoltaico in particolare) è stato uno dei pochi temi che negli ultimi anni ha tenuto vivo il dibattito, anche mediatico, sulle trasformazioni territoriali.

La produzione di energia da fonti rinnovabili beneficia delle agevolazioni riassumibili nel comma 1 del ‘famoso’ articolo 12 del DLgs 387/2003 che sembra svincolare la localizzazione degli impianti dagli strumenti di pianificazione territoriale iv. Molte regioni, fra cui l’Emilia Romagna si sono dotate di linee guida per indicare le aree non idonee alla localizzazione ed i criteri di inserimento. La normativa è in costante e rapida evoluzione: è in fase di approvazione il decreto legislativo di recepimento della Direttiva 2009/28/CE sulla promozione delle fonti rinnovabili che definisce anche le condizioni all’interno delle quali saranno concessi gli incentivi.

Il proliferare di impianti per la produzione di energia non è l’unico esito tangibile di una graduale transizione verso un’economia sostenibile. La riqualificazione ambientale sta portando a trasformazioni a volte frutto di scelte consapevoli dei piani ed a volte conseguenze di eventi e accordi ulteriori rispetto agli strumenti di pianificazione territoriale e legati alle politiche economiche o agricole.

Il primo esempio è quello delle Aree Produttive Ecologicamente Attrezzate (APEA). La Legge Regionale 20/2000 v, recepita nei PTCP, richiede agli Ambiti Produttivi di rilievo sovracomunale di acquisire la qualifica di APEA. Le Provincie sono quindi chiamate a fornire indicazioni su come le aree produttive debbano essere pianificate per acquisire le caratteristiche di "ecologicamente attrezzate" attraverso la definizione di linee guida. Le APEA programmate sul territorio regionale sono 43 e si può stimare che coinvolgano circa 3000 aziende già insediate e 1500 aziende che si insedieranno nelle nuove aree o negli ampliamenti vi.

Altro esempio riguarda l’accordo sottoscritto nel 2010 tra proprietà, istituzioni e sindacati, per la riconversione degli zuccherifici emiliano-romagnoli. Per 3 ex zuccherifici (Russi, Finale Emilia, Ostellato) è in corso la riconversione alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili di origine agricola consolidando una nuova filiera produttiva sul territorio e garantendo l’occupazione.

La Regione ha inoltre avviato negli ultimi anni un consistente programma per promuovere la ricerca industriale e il trasferimento di conoscenze scientifiche verso il sistema produttivo. Ne è nata una rete di strutture dedicate a tematiche di interesse industriale che, con il contributo dei fondi europei, vedrà la realizzazione nel territorio regionale di un insieme di tecnopoli, cioè di infrastrutture fisiche dove i laboratori di ricerca potranno insediarsi, espandersi, organizzarsi adeguatamente per lavorare con le imprese in particolare sulla conversione verso la green economy.

Nel novembre 2009 sono stati firmati gli accordi della Regione con le Università, gli enti di ricerca e gli enti locali che permettono di dare il via ai progetti vii.

Il sistema avrà un ‘Hub’ nel tecnopolo bolognese che sarà realizzato nell’ex stabilimento della Manifattura Tabacchi. Per questo intervento è già stato bandito un concorso di architettura mentre il progetto per il tecnopolo di Ferrara è già stato presentato.


Pianificazione e sostenibilità

I temi ambientali hanno investito la pianificazione territoriale negli ultimi anni con attenzione crescente verso la questione dei cambiamenti climatici sulla quale sono stati formulati i maggiori approfondimenti. Molte città nel mondo hanno adottato obiettivi ambiziosi da raggiungere: New York ha recentemente varato un piano urbanistico che prevede la riqualificazione energetica di tutti gli edifici ed altri interventi significativi in materia ambientale per diventare la città più verde d’America viii, Parigi prevede di ridurre le emissioni di CO2 del 75 % al 2050 e obiettivi analoghi si sono posti altre capitali europee quali Londra, Madrid Amsterdam, Copenaghen e Berlino ix. Si tratta di piani dove gli obiettivi di qualità ambientale sono coerenti con gli obiettivi di crescita e sviluppo (sia demografico che economico) delle città.

Nel 2008 la Commissione europea ha lanciato il Patto dei Sindaci, aperto a tutte le città europee, con la finalità di coinvolgerle nello sviluppo della politica energetica dell'Unione europea. Il Patto consiste nell'impegno delle città firmatarie di andare oltre gli obiettivi della UE per ridurre le emissioni di CO2 (-20% al 2020). La Commissione Europea ha inoltre identificato nelle Province i soggetti che possono aiutare, in qualità di Strutture di Supporto, i Comuni che per le loro dimensioni non abbiano le risorse per ottemperare agli obblighi dell'adesione al Patto.

La Regione Emilia Romagna sta inoltre avviando l’ambizioso progetto per la definizione di un ‘piano clima’ regionale in coordinamento con i ‘piani clima’ delle Provincie e dei Comuni capoluogo, attraverso la sperimentazione delle linee di indirizzo per una metodologia di calcolo delle emissioni redatte da un gruppo di regioni della Rete Cartesio x.

Questi temi sono sempre stati all’attenzione dei pianificatori più attenti e trovano nel piano riformato, promosso proprio da INU, uno strumento di integrazione seria ed allo stesso tempo adattabile che permette, ad esempio, di affiancare il processo di definizione delle scelte di piano con la valutazione dei suoi effetti e che prevede un monitoraggio continuo che accompagna la graduale attuazione operativa del piano e la programmazione delle trasformazioni del territorio.

In questa accezione la pianificazione si propone come elemento di governo delle opportunità e delle criticità che oggi più di prima gravano sulla risorsa territorio nella prospettiva di uno sviluppo sostenibile.

Il piano trasferisce il tema della efficienza energetica in quello coerente della sostenibilità territoriale con obiettivi chiari; fra cui:

  • ridurre i consumi, aumentare l’efficienza energetica come priorità;

  • contrastare la tendenza al consumo d suolo;

  • promuovere la produzione locale da fonti rinnovabili;

  • ridurre i consumi d’acqua e limitare l’impermeabilizzazione del territorio;

  • incrementare e dare continuità al verde pubblico per creare i corridoi ambientali;

  • individuare attraverso un complessivo ‘progetto di città’ modelli territoriali ed insediativi sostenibili che promuovono forme di mobilità a basso impatto;

  • favorire l’integrazione di funzioni per rendere efficiente la città e diminuire l’esigenza di spostamenti;

  • promuovere l’integrazione sociale anche attraverso una equilibrata distribuzione degli insediamenti.

L’incisività di tale impostazione oggi trova un limite nel fatto che l’attenzione è principalmente rivolta ai nuovi insediamenti, mentre la maggior parte delle trasformazioni avvengono, e presumibilmente avverranno nel prossimo futuro, all’interno della così detta città consolidata. I nuovi modelli di pianificazione dovranno pertanto porsi l’ambizioso obiettivo di governare, in modo sostenibile, interventi di riqualificazione diffusa e di processi di rifunzionalizzazione o di sostituzione di parti di città, nei quali perseguire ‘standard’ di sostenibilità risulta estremamente più complesso e comunque più costoso.

Se questi sono alcuni obiettivi concreti del piano non si può prescindere dalla loro valutazione indicando concrete e semplici azioni migliorative nell’ottica di raggiungere risultati ottimali. Occorre quindi dotarsi di un sistema di indicatori per misurare la qualità urbana in termini di performance di sostenibilità.


Il quadro in Emilia Romagna

La Regione Emilia Romagna ha promosso una integrazione delle politiche energetiche negli strumenti di pianificazione del territorio, disciplinati dalla legge urbanistica regionale (LR 20/2000), attraverso la LR 26/2004 che definisce finalità ed obiettivi generali di politica energetica affrontando i modo organico le interrelazioni fra pianificazione territoriale ed urbanistica e in materia energetica il Piano Energetico Regionale (PER). I contenuti della LR 20/2000 prevedono esplicitamente che gli strumenti di pianificazione governino le dotazioni impiantistiche e le reti chiarendo quindi l’ambito di competenza della pianificazione urbanistica anche su temi ambientali xi.

Questo ha permesso lo svilupparsi di esperienze innovative a cominciare dal livello di area vasta, in cui è possibile cogliere la dimensione territoriale del fenomeno energetico, in termini dinamici, attraverso una matrice dei consumi energetici correlata ai caratteri del sistema insediativo ed alle potenzialità energetiche degli insediamenti presenti nel territorio, con l’obiettivo di ridurre il carico energetico degli insediamenti e di favorire l’avvicinamento dei luoghi di produzione ai luoghi di consumo in un’ottica di equilibrio di risorse.

Il PTCP di Modena, per esempio, con il progetto PRODEM, fa riferimento ad ambiti territoriali omogenei per caratteri insediativi, socio economici ed ambientali, denominati Bacini Energetico Territoriali (Bet) a cui sono associate strategie e azioni di governo del territorio. Nel piano settoriale che definisce il programma energetico provinciale non sono stati assunti a priori criteri localizzativi per le fonti energetiche ma è stato demandato ai Comuni di sviluppare nel PSC una valutazione della domanda e dell’offerta di energia e delle variabili insediative correlate a differenti fabbisogni energetici secondo criteri di sostenibilità xii.

Il PTCP della Provincia di Bologna propone un modello territoriale forte che contrasta le tendenze dispersive concentrando gli insediamenti su una rete di centri serviti dalle radiali di trasporto pubblico del Servizio Ferroviario Metropolitano e dal nuovo passante autostradale. Il modello strategico assunto è quello a cui fanno riferimento anche i documenti europei, come lo Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo del 1999, e quello regionale "La Regione Globale" del 2001 xiii.

Le strategie del PTCP di Bologna sono state integrate nel PSC del Comune capoluogo che ha espresso una priorità per la riqualificazione urbana o per la tutela della collina e dei cunei agricoli del territorio comunale recependo gli aspetti della sostenibilità direttamente o indirettamente connessi ai processi insediativi anche sulla base delle analisi e degli esiti del Programma Energetico Comunale xiv. Uno degli aspetti sostanziali per l'attuazione degli obiettivi di risparmio energetico è rappresentato dall’introduzione di meccanismi incentivanti per la promozione della sostenibilità energetica negli edifici esistenti, come i premi di volumetria su interventi di ristrutturazione finalizzati al miglioramento dell’efficienza energetica.

Nel rapporto sullo stato di attuazione del Piano Energetico Regionale (PER) vengono monitorate le azioni sul territorio regionale per il miglioramento del rendimento energetico degli edifici che consistono in:

  • la definizione dei nuovi standard prestazionali di rendimento energetico in edilizia xv;

  • la ricerca per la determinazione dei requisiti di “ecosostenibilità” a scala insediativa ed edilizia;

  • la programmazione di azioni per il miglioramento della qualità architettonica xvi;

  • l’attuazione dei PRU ex LR 19/98 e la programmazione dei Contratti di Quartiere II;

  • i programmi di riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile xvii.

Nella consapevolezza che i maggiori sforzi devono essere compiuti per la qualificazione della città esistente la LR 6/2009 ha indirizzato la pianificazione locale verso la qualificazione degli ambiti consolidati chiedendo ai Comuni di favorire la qualificazione e il recupero funzionale del patrimonio edilizio esistente anche mediante la concessione di “incentivi volumetrici ed altre forme di premialità progressiva” per realizzare obiettivi di interesse pubblico.

Su questa linea è opportuno soffermarsi sul più recente caso di programmi di riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile, lanciati con bando regionale ed entrati recentemente nella fase attuativa xviii. Gli interventi edilizi finanziati da questo bando devono raggiungere obiettivi di efficienza energetica correlati alla normativa in vigore nel territorio della Regione Emilia Romagna corrispondenti alle prescrizioni del DM 311/06 ridotti del 30%.

Il bando ha promosso inoltre obiettivi di mobilità sostenibile e sicurezza urbana per qualificare gli interventi sulle dotazioni infrastrutturali:

  • miglioramento della qualità ambientale e dell’aria, inquinamento acustico, risparmio di uso del territorio mediante la riqualificazione delle aree già urbanizzate;

  • miglioramento dell’accessibilità e fruibilità della “città pubblica” per tutti e, in particolare, per le persone anziane;

  • sicurezza dello spazio pubblico e controllo spontaneo dell’ambiente urbano.

Infine è doveroso un accenno al provvedimento regionale in attuazione dell’intesa sancita il 1 aprile 2009 tra Stato, Regioni ed Enti Locali per individuare misure che contrastino la crisi economica mediante il riavvio dell’attività edilizia, il cosiddetto “piano casa”. L’Emilia Romagna non ha ritenuto di adottare un provvedimento ad hoc ma di inserire tali misure sotto forma di norme per la qualificazione del patrimonio edilizio abitativo nella Legge Regionale 6/2009 su “Governo e riqualificazione solidale del territorio” che riforma in modo organico il quadro delle norme regionali che disciplinano la pianificazione del territorio (LR 20/20000), la riqualificazione urbana (LR 19/98) e l’attività edilizia (LR 31/02) con la prospettiva di ampio respiro di un riordino complessivo della materia attraverso la definizione di un ‘testo unico’ con significative ricadute sull’efficacia della pianificazione locale e sulla sostenibilità dell’attività edilizia.




iiCfr. intervento di Carlo Sangalli alla Mobility Conference (Milano febbraio 2011) pubblicato nel sito www.unionemilano.it


ivIl comma recita: “Le opere per la realizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili [...] sono di pubblica utilità ed indifferibili ed urgenti”.


vLegge Regionale 24 marzo 2000, n. 20 “Disciplina generale sulla tutela e l'uso del territorio”


viCfr. Atlante ERVET delle APEA http://atlante.ervet.it/apa/


xiCfr. l’art. A23 ‘infrastrutture per l’urbanizzazione degli insediamenti’


xiiCfr. www.provincia.modena.it


xvDAL 156/08, aggiornata nel settembre 2010.


xviLegge Regionale 16/2002


xviiProgrammi di riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile (D.G.R n. 1105/08)





30 dicembre 2010
Governo del territorio; servono regole e visione
Riforma amministrativa, visione strategica e approccio comunitario sono i requisiti necessari per ottenere risultati concreti nell’ottica della sostenibilità ambientale e di una migliore qualità della vita.

Pubblico nel seguito il testo di un articolo scritto da Stefano Pareglio con il mio modestissimo contributo e pubblicato sul numero 2 di Ecoscienza, la nuova rivista di Arpa Emilia Romagna.

Giovanni




Due brevi premesse.

La prima: l’evoluzione dottrinale, normativa e persino costituzionale ha individuato nel “governo del territorio” il contesto operativo adeguato per gestire le complesse trasformazioni che investono le città, le aree peri-urbane e gli spazi. Ciò attraverso l’integrazione di temi, competenze e strumenti.

La seconda: “governare il territorio”, sia esso comunale, provinciale o regionale, è un’attività di scala locale, nel senso che si applica a un ambito spaziale comunque circoscritto. E’ perciò intuitivo che essa non sostituisce, semmai integra o declina, le azioni per la sostenibilità condotte a scala globale.

Da queste premesse, derivano alcune riflessioni preliminari.

Il governo del territorio è tale solo se è in grado di coordinare, indirizzandole a una superiore efficacia ed efficienza, le singole azioni che afferiscono a concorrenti livelli di autonomia politica e di responsabilità amministrativa. Ciò, purtroppo, non avviene nel nostro Paese, anche per effetto di una patologica frammentazione delle competenze, sia tematiche che territoriali. La riforma amministrativa del governo del territorio (negli istituti e negli strumenti, nonché nelle funzioni e negli spazi geografici di riferimento) è dunque il pre-requisito necessario per ottenere risultati concreti, anche nell’ottica della sostenibilità ambientale.

Allo stesso modo, il governo del territorio acquista pienezza di significato solo se persegue un’esplicita strategia. Strategia che invece manca nel nostro Paese, come ben dimostra la perdurante assenza di una legge nazionale di principî. Peraltro, una strategia nazionale manca pure in materia di sostenibilità ambientale: è sufficiente in proposito mettere a confronto i provvedimenti del governo italiano con quelli assunti da Germania, Francia e Gran Bretagna, ma anche da Spagna, Portogallo e Danimarca in merito alla riduzione delle emissioni di gas climateranti. Ne consegue che le azioni per la sostenibilità ambientale, comprese quelle di scala locale (tra le quali si può ascrivere il governo del territorio), non godono in Italia di un adeguato supporto culturale, politico, normativo ed economico, come invece avviene in molti altri Paesi, non solo europei.

In altri e più sintetici termini: pur con i limiti ora accennati, il governo delle trasformazioni territoriali non è ancora adeguatamente connesso al tema della sostenibilità ambientale e, più in generale, al tema della qualità della vita. Il potenziale in gioco è infatti enorme, come si può rilevare accennando a due temi oggi prioritari: il contenimento del consumo di suolo e l’incremento dell’efficienza energetica territoriale.

Un primo numero: ogni giorno, in Italia, vengono consumati circa 70 ettari di suolo agricolo, forestale, naturale o comunque non impermeabilizzato. La quantificazione di tale consumo, che ha ragioni ed espressioni assai diverse, è in realtà assai problematica e i numeri (come quello ora espresso) sono perciò discutibili (è sufficiente una rapida rassegna della bibliografia più recente per rendersene conto). È certo però che si tratta di un fenomeno molto grave, che si concentra nelle aree più accessibili, fertili e pregiate, che non dà segno di arrestarsi e che produce un effetto ambientale ben più esteso della mera impermeabilizzazione del suolo, in quanto disarticola la rete della mobilità, frantuma le relazioni ecologiche (e spesso anche quelle sociali), sfigura il paesaggio e banalizza la forma della città.

Un uso sostenibile dei suoli liberi è certo nelle corde sia della disciplina urbanistica, sia della migliore e più illuminata prassi amministrativa. Ecco dunque un compito da svolgere per connettere maggiormente il governo del territorio alla sostenibilità ambientale: innanzi tutto, condividere diffusamente il riconoscimento della limitatezza, della non-riproducibilità e della non-surrogabilità del suolo, bene generalmente privato che però svolge importanti funzioni di interesse generale; quindi, tradurre questa nozione di “bene comune” nell’ordinamento e nella prassi, per conseguire – quanto più rapidamente possibile – un minore e comunque più efficiente impiego dei suoli liberi. Con tutti i vantaggi ambientali e i co-benefici economici e sociali che è persino superfluo elencare.

Riguardo invece all’efficienza energetica delle città e dei territori, si può far cenno a qualche altro numero: il settore civile, in Italia, determina circa 1/3 degli usi finali di energia (20% il residenziale, cresciuto del 25% dal 1990; 10% il terziario, cresciuto di quasi l’80% dal 1990); a loro volta, anche i trasporti rappresentano circa 1/3 degli usi finali di energia. Quasi 2 unità su 3 di energia sono dunque destinate a riscaldare e a illuminare i manufatti edilizi e ad assicurare la mobilità delle persone e delle merci. Un adeguato governo del territorio può quindi far molto in direzione della sostenibilità ambientale, imponendo la realizzazione di edifici energeticamente passivi (ovvero con consumo di energia fossile prossimo a zero) e riducendo strutturalmente la domanda di mobilità (nonché favorendo le modalità di offerta meno energivore). Anche qui, ai vantaggi ambientali si sommano chiari co-benefici economici e sociali, come dimostrano le iniziative avviate in molti Stati europei a favore del risparmio e dell’efficienza energetica e della promozione delle fonti rinnovabili.

Si può perciò affermare che una moderna e più comunitaria accezione del bene-suolo e il costante riferimento a un orizzonte di lungo periodo nelle scelte energetiche possano trovare una significativa declinazione anche nel governo del territorio, segnando così un reale punto di svolta rispetto alla prassi vigente e dando sostanza ai persistenti, ma troppo spesso generici, richiami alla sostenibilità.

Ad innescare queste innovazioni non possono che essere le città, luogo dove si concentra il consumo delle risorse naturali e dove si avvertono maggiormente le criticità ambientali, ma nel contempo luogo dove si possono trovare – e da sempre si sono trovate – le soluzioni e le energie per il cambiamento.

L’auspicio è che si faccia presto. Le città, nel mondo, continuano a crescere e ad attirare ogni giorno nuovi residenti: nel 2007 la popolazione urbana, più che decuplicata nel XX secolo, ha superato quella rurale. Le città con più di un milione di abitanti erano 16 all’inizio del Novecento, oggi sono più di 400. Secondo le Nazioni Unite, la popolazione urbana supererà quota 5 miliardi entro il 2030 (più di 3/5 della popolazione mondiale). In questa crescita, le città “inglobano” territorio e si dilatano su aree indefinite, pluri-regionali, come ben sanno gli abitanti della pianura Padana.

L’altro auspicio è che il necessario cambiamento non crei nuove iniquità e che la crescente competizione tra aree urbane e tra sistemi territoriali per attirare funzioni pregiate e risorse economiche – grazie anche a condizioni di maggiore sostenibilità ambientale – non avvenga a discapito delle persone che vi abitano e che lì costruiscono i propri progetti di vita.




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località
30 dicembre 2010
Cantieri di una città sostenibile
Cosa rende 'sostenibile' una città? Possiamo fare alcuni esempi?

Questo è un breve articolo che ho scritto recentemente e che riporta alcuni spunti ed esempi di città medio-piccole.

L'articolo è stato scritto per la rivista Paneacqua nell'ambito della collaborazione con l'Istituto Nazionale di Urbanistica. Il testo risente anche di riflessioni fatte negli ultimi mesi con amici e colleghi.

Buon 2011 a tutti,

Giovanni



Negli ultimi anni abbiamo visto l’aggettivo “sostenibile” accompagnato a parole molto diverse fra loro. Tutti parlano di “sviluppo sostenibile” e di “mobilità sostenibile”, acquistiamo prodotti da “agricoltura sostenibile” e facciamo “turismo sostenibile”. Un uso così intenso e un po’ disinvolto ci ha abituati a questo aggettivo e non ci sorprende che “sostenibile” accompagni le parole più varie (finanza, innovazione, ufficio, …) e quando sentiamo parlare di “città sostenibile” pensiamo ‘ma certo, è ovvio, perché la città non dovrebbe essere sostenibile ?’. Se chiediamo al nostro giro di amici quand’è che una città è ‘sostenibile’ scopriremo una varietà di punti di vista, ricca ma anche eterogenea e discordante.

Lo stesso succede se chiediamo cosa sia una “città sostenibile” ad amministratori di enti locali, a tecnici o a ricercatori: ognuno ha un suo punto di vista, legittimo e sostenuto da riflessioni ed esperienze. E’ giusto così: la città vive di una vita fatta di risorse consumate e di beni prodotti e scambiati, di persone che vi abitano una esistenza intera o che vi passano qualche anno o solo qualche giorno. La città è fatta di movimento, di cose, di persone, di messaggi, è fatta di relazioni, è fatta di acqua da bere, di aria da respirare, è fatta di strade da percorrere e di piazze dove fermarsi. Se guardiamo soltanto alla struttura fisica di una città non arriviamo a capirla ma non capiamo neanche il suo tessuto sociale se non lo rapportiamo alla struttura che lo sostiene, ai quartieri, agli spazi pubblici, alle strade, agli edifici che ospitano i rapporti fra le persone, le attività economiche, le abitazioni.

Non possiamo capire pienamente una città se non guardiamo alle risorse che ne alimentano l’esistenza: l’energia con cui ci muoviamo e riscaldiamo le case, il cibo che mangiamo ma che viene da chissà dove, la ricchezza che ‘produciamo’ a sostegno dei nostri bisogni. La crisi di questi anni ha reso più evidente la limitatezza delle risorse di cui disponiamo.

Il tema energetico In questo contesto assume grande centralità. Negli ultimi anni il tema dell’energia ha assunto un rilievo che viene da una emergenza globale che è quella dei cambiamenti climatici sui quali tanto viene detto. Poco viene invece detto che la soluzione a questo problema globale è una soluzione locale anzi localissima perché parte da una forma democratica di produrre energia distribuendo sui tetti la produzione di elettricità e acqua calda e rendendo ciascuno proprietario e responsabile, se lo vuole, della propria energia e dei propri consumi. E’ una soluzione locale perché genera un indotto di professionalità, di artigiani, di competenze che arricchiscono la città e limitano la dipendenza energetica ed economica dall’esterno. Investire sull’energia è quindi un modo per migliorare la vita e la qualità della città oltre che al benessere delle abitazioni.

Le trasformazioni che avvengono in una città la possono renderla più faticosa, più difficile, più insicura o viceversa più vivibile, più piacevole e più bella. Da questo punto di vista “sostenibilità” significa vivere la città cercando oggi un benessere che sia opportunità e possibilità di ulteriore miglioramento per il futuro. Le città italiane hanno straordinari punti di forza costituiti dalla ricchezza della loro struttura storica, densa e compatta, adatta alle relazioni umane ed agli spostamenti a piedi o in bicicletta. Questo vale non solo per i centri storici ma anche per tante periferie progettate con cura ed equilibrio. Questa struttura è quindi un patrimonio da valorizzare per la qualità della vita urbana. Dentro questa struttura la città deve però trovare la capacità di innovare, di trasformarsi migliorando le sue prestazioni e rispondendo ai  bisogni di oggi.

Propongo allora alcuni esempi di città medio piccole, delle quali tutti abbiamo presente il valore storico, ma nelle quali si stanno attuando programmi e progetti di innovazione,  trasformazione e qualificazione ambientale dei loro tessuti.

Il Comune di Bologna ha completato nel 2009 il rinnovo dei propri strumenti di governo del territorio (PSC, POC e RUE) integrando obiettivi di innvovazione, risparmio e uso efficiente dell’energia, con approfondimenti mirati su parti di città, chiamate Bacini Energetici Urbani, per le quali sono stati indicati obiettivi di efficienza energetica basati sulle caratteristiche dei tessuti urbani e sulla disponibilità locale di energia da fonti rinnovabili o di teleriscaldamento.

Lucca ha realizzato un Centro Distribuzione Merci per il suo centro storico da cui parte un servizio di distribuzioni delle merci con una flotta di mezzi ecologici. Il Comune di Lucca ha anche avviato la riqualificazione di una vasta area del centro storico con il PIUSS (Piano Integrato Sviluppo Urbano Sostenibile) denominato “Lucca Dentro” dove sono integrati interventi pubblici e privati anche per migliorare la qualità urbana, realizzare servizi e promuovere il turismo.

Padova ha attuato il proprio ‘piano per l’efficienza energetica’ approvato nel 2004 con investimenti significativi per la riqualificazione energetica degli edifici del Comune e per ridurre i consumi nell'illuminazione stradale oltre a promuovere la diffusione e lo sviluppo delle energie rinnovabili.

Perugia ha realizzato interessantissimi sistemi innovativi per la mobilità sostenibile ultimo dei quali il “minimetro” costituito da una linea a doppio binario di 3 km che attraversando 5 stazioni collega la zona periferica di Pian di Massaio, attrezzata con un parcheggio scambiatore, con la stazione Pincetto in pieno centro storico, con un progetto curato da Jean Nouvel.

Salerno ha dimostrato una grande capacità nel “cantierare” opere di qualificazione dello spazio pubblico e di restauro diffuso dei monumenti ma allo stesso tempo ha conseguito una elevata percentuale di raccolta differenziata con un 46 % che contrasta con l’11 % di media del resto del Sud Italia.

A Siena gli interventi di cablatura nel centro storico hanno consentito l’eliminazione delle antenne per la telefonia mobile dallo skyline garantendo comunque la possibilità di accedere ai moderni sistemi di comunicazione..

Molte città poi, cito i casi di Pavia, Cremona e Reggio Emilia fra le altre, hanno rivoluzionato il proprio sistema di gestione dei contratti orientandosi verso il green public procurement (acquisti verdi) sia nella acquisizione di forniture che di servizi (mense scolastiche ad esempio).

Insomma ci sono tanti ‘cantieri’ di città che si stanno preparando a garantire qualità e benessere con meno energia e meno risorse così come sono sempre più numerose le persone che adottano stili di vita più ‘sostenibili’ dall’attenzione verso gli acquisti alla scelta dei mezzi di trasporto al consumo di frutta e verdura ‘ a km 0’. La ‘città sostenibile’ è una città rinnovata che aiuta a vivere stili di vita diversi e, credo, migliori.



6 giugno 2010
Benvenuti
Questo blog è un contenitore di riflessioni e spunti sullo sviluppo sostenibile delle città (da qui il nome: il grigio del costriuito e il verde dell'ambiente. Non troppo originale) . E' un argomento che appassiona me e tanti altri. Benvenuti, Giovanni

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